公证“零容忍”长效机制研究
合肥市徽元公证处 范向东
摘要：所谓“零容忍”就是零度容忍、不能容忍，公证行业的“零容忍”就是要杜绝公证质量事故和投诉的发生。随着经济社会的发展，我国公证事业也取得了不俗的成绩，但同时公证质量事故和投诉也频频发生。为提升我国公证质量水平、减少投诉，推动公证事业的良好稳定发展，保障和促进经济社会的发展，有必要建立公证“零容忍”长效机制。公证“零容忍”长效机制的建立首先要提升公证队伍的素质和水平，提升执业能力；其次要强化行政监管，实行公证质量与公证执业退出机制之间的联动；再次要完善制度体系，规范公证程序，健全完善公证质量监管机制，健全公证质量风险评估、风险应急处置和责任追究制度，完善公证行业评价机制。
关键词：公证质量；公证“零容忍”，长效机制
公证制度是我国司法制度的重要组成部分，作为一种预防性的法律手段，它在预防纠纷、减少诉讼、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、创新社会管理方面发挥着重要作用。近几年，我国公证事业突飞猛进，但公证质量投诉却呈不断上升的趋势，质量所引发的后果，教训深刻、意味深远。公证处当被告已不是什么新鲜事，公证投诉案件涉访、缠访现象也屡屡发生，更有被媒体曝光的，成为人们茶余饭后的话题，上述情形严重影响了公证的公信力，同样也引起了主管机关的强烈关注。公证质量所暴露的问题让我们不得不坐下来深刻思考这么多年来我们在质量、风险管理上的措施和手段存在哪些不足和疏漏；错证使我们不得不扪心自问，是什么原因造成了这些本不该发生的错证却实实在在的就发生了。“质量建设是公证生存和发展的基石，公证质量是体现公证公信力的最核心要素”。因而，在公证行业建立公证质量“零容忍”长效机制势在必行、刻不容缓。本文对安徽省合肥市徽元公证处近几年公证卷宗检查以及公证质量投诉情况进行了总结分析，对开展的公证质量事故“零容忍”活动作了深入研究，在此基础上探讨了建立公证“零容忍”长效机制的重要性及措施。希望本文能为我国公证事业的发展以及公证质量的提升奉献绵薄之力。
一、公证质量的现状
近几年，我国公证业务发展迅猛，公证事项已渗透到社会经济生活的很多领域，办证件数和公证收费大幅上升，公证机构的整体实力显著增强，公证员也获得不少实惠和丰硕的果实。但是，这一时期也是公证公信力下降，质量事故频发，无序竞争激烈的时期。表现在：一些公证员趋利思想严重，为收费敢违规办证，为揽证源敢不讲程序；一些公证员，低级错误能造成有效的投诉复查不断；一些公证员办理了错证引发民事赔偿；个别公证员极端不负责任酿成严重后果已涉嫌刑事犯罪等等。
通过对徽元公证处近年来发生的公证质量事故和投诉事件进行认真的分析、解剖和论证，得出如下结论：一、从错证类型看，主要集中在涉及财产流转的继承、赠与、委托书等公证事项；二、从执业责任看，主要发生在执业公证员忙于拓展业务、抓经济效益，忽视了至始至终与当事人面对面认真接谈和审慎的审查核实证据，盲目相信当事人，迁就当事人要求，对质量风险麻痹大意，心存侥幸，事实上将亲自办证的主要执业权限赋予了公证员助理，执业公证员事后又不能细心自查；审批人也因业务缠身，无暇细审、审批流于形式；质量意识、风险意识让位于“效益”，从根本上忘掉了质量是公证工作的生命线；三、从错证责任人看，错证发现率高的多集中在几个公证员身上；四、从当事人手段看，大多采取伪造身份证件、婚姻关系、亲属关系等证明材料，恶意串通他人冒名顶替等方式；五、从管理角度看，自查走过场多，纠错力度不到位，审批把关也是一步步退让给“利益”到风险、质量的临界点；错证发生后，对错证的深层次根源挖掘不够，强调客观原因多，讨论主观过失少，追究责任力度不强，处理手段不力，对错证责任人未起到应有的震摄力和风险警醒作用；六、从外部环境看，有关部门对弄虚作假、骗取公证书的严重性和社会危害性认识不够，该打击的犯罪嫌疑人没有得到应有的处罚，宣传工作滞后，对骗取公证书的犯罪行为没有起到威摄作用，导致不同形式骗取公证书的行为愈演愈烈，证据造假成风。
公证质量水平的下降以及公证事故和假证的出现，暴露了公证行业长期存在的陋习，损害了公证的社会公信力，不利于我国公证事业的健康发展，也不利于公证在我国经济社会发展中作用的发挥，因此要强化公证员的质量和风险意识，纠正行业内不规范执业的行为，加强监督和管理，加大惩戒力度，从而逐渐提升公证质量，提高公证行业的社会公信力。
二、公证“零容忍”长效机制建立的重要性
“零容忍”，顾名思义就是零度容忍，不能容忍。“零容忍”最初是美国在20世纪80年代控制毒品犯罪的活动中提出来的，随后被引入学校。“零容忍”口号作为言简意赅的流行语，被人们用于更多的行业和领域，“零容忍”政策也日益成为人们关注和讨论的热点。公证质量是公证工作的生命线，在公证行业建立“零容忍”长效机制是加强公证管理、提升公证质量、维护和增强公信力的重要手段和有效载体。
（一）有助于减少公证质量投诉，提升公证质量
1.2010年至2012年公证质量检查情况
序号 | 年份 | 抽查卷宗数量 | 90分以上的 | 平均得分 | 质量评定等次 |
1 | 2010年 | 130 | 113 | 93.38 | 良好 |
2 | 2011年 | 134 | 117 | 93.93 | 良好 |
3 | 2012年 | 130 | 118 | 94.11 | 优秀 |
对上述数据进行分析可以得知，2010年90分以上的卷宗占抽查卷宗数的比例是86.9%，2011年该比例为87.3%，2012年该比例上升为90.8%。从数据对比来看，该处在2012年开展公证质量事故“零容忍”活动后，不论是在90分以上的卷宗占抽查卷宗数的比例上，还是在平均得分上都有一定的改善，公证质量评定等次也有所提高，这说明在公证行业提倡“零容忍”，建立公证“零容忍”长效机制是很有必要的。
2.2010年至2012年公证投诉复查情况
序号 | 年份 | 投诉复查数量/件 | 处理结果 | 备注 |
1 | 2010 | 41 | 撤销 | 其中，1件2007年卷宗，2件2008年卷宗，1件2010年卷。 |
1 | 维持 | |||
2 | 不符合复查情况 | |||
2 | 2011 | 61 | 撤销 | 其中，1件2003年卷宗，1件2005年卷宗，1件2010年卷宗，1件2011年卷宗。 |
4 | 维持 | |||
1 | 需查公证书属伪造 | |||
3 | 2012 | 1 | 维持 | 该件为2005年卷宗。 |
通过对上述公证投诉复查情况进行分析得知，近三年遭到的投诉复查公证数量在逐年减少。虽然2011年受理的投诉复查数量高于2010年，但是从所涉案件的年份来看，2011年遭到投诉复查的案卷只有1件是当年办理的。这从一方面说明了公证质量在不断的提升，体现了开展“零容忍”活动的作用。
（二）有助于我国公证事业的长远、健康发展
公证质量事关公证事业的根本，公证事业的发展最重要的是要有过硬的质量。面对公证质量事故和投诉频发的困境，公证行业应树立质量至上的理念，加强对公证质量的监管。公证质量监管不能仅仅靠开展专项活动抓一阵子，而是要建立一整套保证公证质量的制度和机制。公证“零容忍”长效机制的建立有助于形成公证质量事故“零容忍”的行业氛围，使质量意识渗透到公证员办证的每个环节，凝聚“质量至上”的行业共识，创造出现质量事故为行业所不容的执业环境，推动公证事业良性循环发展的常态化。
（三）有助于发挥公证行业在国家经济社会发展中的独特功效
公证制度是预防性的法律证明制度，公证属于法律服务范畴，但有别于一般意义上的法律服务。经济社会的发展，使得经济活动交往日益频繁，人们的法律保护意识不断提高，而公证作为一种独特的法律服务在保障经济社会平稳发展中的作用也日益凸显。比如，继承权公证有助于预防家庭纠纷，维护社会稳定；现场证据保全公证有助于维护当事人的合法权益，避免日后的讼累；各类贷款合同公证有助于刺激消费，推动经济发展。同时，公证作为暂时弥补法律空白的一种法律手段，在不断出现的各种新型事项中更是起到独特的社会功效。但这些作用的发挥都依赖良好的公证质量以及较高的公证效率。为保证质量、提高效率就必须有制度进行规范，而公证“零容忍”长效机制的建立能够进一步提升公证质量水平，维护公证的社会公信力，从而充分发挥公证在保障和促进经济社会发展中的独特作用。
三、建立公证“零容忍”长效机制的措施
（一）加强党的领导，建立定期思想政治学习的教育机制
加强公证队伍党的思想、组织、作风建设，不断扩大党组织的覆盖面，增强党的影响力；建立健全公证机构党组织，推动公证行业党建工作制度化、规范化，依靠制度对党员公证员实现监督、管理、规范和约束，用制度来保证党的活动形式的多样性、及时性和有效性；积极做好公证人员入党积极分子的培养和教育工作；深入开展“为民服务、创先争优”、“创新社会管理”、“忠诚、为民、公正、廉洁”主体实践活动，深入开展保持共产党员先进性教育活动，进一步发挥党组织的战斗堡垒作用，进一步发挥党员公证员的先进模范作用；通过党建示范活动，典型引路、示范带动活动积极引导广大公证人员端正执业思想，提升服务能力，全心全意为人民服务，推动公证事业健康、有序、协调发展。
（二）加强公证队伍建设，建立健全学习考核机制
公证行业要加强业务素质教育、职业道德教育和队伍建设。科学、系统、有针对性的设计学习考核方案、目标规划、项目论证以及未按规定参加学习考核人员的处理等相关制度；完善多层次的业务培训机制，学用结合，联系实际，通过学习培训着重解决公证实践中所遇到的实际问题，加速知识更新，加快新进人员和公证员助理的岗位培训；进一步加强队伍建设，全面提高公证员队伍政治，业务素质和职业道德水平。牢固树立正确的理想信念，坚持诚信为民，增强社会责任感，自觉维护广大人民群众的合法权益，维护法律的尊严；学习先进典型，剖析公证质量事故的典型案例，增强公证队伍的执业风险意识，强化执业纪律观念。
（三）加强制度保障建设，建立规范自律机制
建立事业发展基金、福利、奖励、风险赔偿基金，参加养老、医疗等社会保险，彻底解决公证人员的后顾之忧。建立各级岗位目标责任制，建立严格的质量管理制度和质量监理体系，公证处要承担对执业公证员的第一位监督责任，认真的担负起本处公证员的职业道德和执业纪律教育、投诉受理与调查、违规人员处理等职责，不断完善自律机制。完善调查核实制度、出证审批制度、重大或疑难公证事项集体讨论制度、请示汇报制度等。要将过错责任与承办人的经济责任挂钓。改革和完善公证赔偿制度，因过错给当事人造成的直接经济损失，公证处赔偿后，应责令有故意或有重大过失的公证人员承担部分或全部赔偿费用。自觉接受社会各界对公证行业监督和批评，共同抵制和纠正公证行业的各种不正之风和“潜规则”；要时刻维护公证行业利益和公证行业形象，密切合作，相互尊重，同业互助，共谋发展。
(四）完善外部监控和管理体系，建立健全公证监管机制
加强公证立法，营造良好的公证法制环境。加强公证执业活动和公证机构的宏观管理、指导和监督，完善公证行业的预警、监督、处理机制，建立有效、快速的危机、风险反应预案，加大公证质量事故过错责任人的调查处罚力度。严把执业公证员考试、考核和任命关，确保公证队伍的高素质和公证服务的高水准。充分发挥行业指导、监督、沟通与协调机制，推动行业协会对公证业务的研究、交流、发展和完善，制定公证行业反不正当竞争规则，确保公证行业的有序竞争和规范服务，强化监督和惩戒职能，使公证机构和公证员投诉受理、立案、调查、审理、处分、执行等工作进一步规范化、制度化。
(五)注重公证机构内部质量监管，建立严格的惩戒机制
公证机构应注重对公证质量安全防控体系的构建，推动质量监管常态化，加大对违规办证及出现错、假证、不合格证等过错责任的处罚力度。将公证活动的全过程，从接待、受理、审查、收费、审批、出证到归档等等的每一个过程，都纳入预防、监视、检查、纠错的良性循环管理体系中，使每一个过程的监管都有章可循、有章可依，确保公证活动的全过程都处在可控状态下。定期或不定期进行公证卷宗质量检查，对容易出现问题的公证卷宗加大抽查力度，做到未雨绸缪，使问题“早发现、早处理、早解决”，使质量检查定期化、制度化、规范化。大力推动岗位自学、集中学习、案例研讨等多种形式的学习交流，激发和提升执业公证员钻研业务、总结经验、探讨技巧的兴趣。持续跟踪、监督检查当中发现的问题，是否在日常办证活动过程中得到很好的纠正，及时分析、整理、收集、与质量有关的各种信息，统一不同观点，规范操作行为，纠正不良习惯，预防风险发生。加大对质量事故责任人（承办人和审批人）的惩处力度，惩一儆百，让其真正感受到一次错误可能会丢失饭碗，体会一次疏忽会让一年辛苦都白干了，切肤之痛、深及骨髓。特别是对屡次出错的公证员决不姑息迁就，直至停止执业、取消执业资格。
公证质量与公证事业的发展休戚与共、生死攸关，更与公证机构和公证员的切身利益休戚与共、生死攸关。公证质量是公信力的基础，公信力是公证行业的立业之本，如果缺乏公信力，公证工作就无法取信于民，公证制度存在的根基就会动摇，国家法制的权威就会受到损害。公证机构的每一个成员，特别是公证机构的党员、领导干部必须将公证质量事故“零容忍”作为一口警钟，长鸣于心中，认真、踏实、不走过场的全员参与公证质量事故“零容忍”实践活动，提高思想认识，端正执业理念；加强全体人员参与公证质量管理的主动性、积极性、创造性和协同性，使全体执业公证员牢固树立正确的执业理念、质量至上的办证准则，讲贡献、讲奉献，重社会效益，克服拜金主义思想泛滥，忠于法律，公正廉洁，服务为民，创新争先，将维护好人民权益作为公证工作的根本出发点和落脚点，推动公证事业良性循环、和谐发展。
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